習近平總書記指出：“我一直關注各方面對改革措施的理解，相關解讀大多符合中央精神，但也有一些不夠準確、不夠全面的問題。比如，只講賦予農民對承包地的 各種權能，不講穩定農村土地承包關系并保持長久不變、堅持和完善最嚴格的耕地保護制度。”這對我們深入學習貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深 入貫徹落實各項農村改革措施，敲響了警鐘、指明了方向。

一、堅持家庭經營基礎性地位，是農村改革發展的制度基礎。根基不牢，地動山搖。以家庭經營為基礎是農村基本經營制度的根基。改革開放前，農村土地所有權和 使用權合為一體，農村土地集體所有，統一經營，土地權能單一，經營主體和經營方式單一，造成了“統”得過死，難以調動農牧民積極性，農產品短缺，農牧民增 收困難等問題。改革開放后，我區實行“土地歸戶使用，自主經營，長期不變；牲畜歸戶，私有私養，長期不變；草場公有，承包到戶，自主經營，長期不變”政 策，為確立長期穩定的農村土地、草場承包關系，發展農牧區經濟、促進農牧民增收、穩定農牧區社會等方面發揮了至關重要的作用，深受廣大農牧民群眾的歡迎， 極大地解放和發展了農牧區社會生產力，實現了從溫飽到小康的歷史跨越。

隨著農牧區人口結構的變化、農牧民觀念的轉變、農牧民合作社等新型農牧業經營主體的不斷涌現，以及土地租賃經營、轉讓經營、入股經營等多種流轉形式的出 現，農村土地產權關系變得更加復雜，面臨著要不要堅持農村土地集體所有？農戶的土地承包權是否允許流轉給其他經營主體？土地流轉后農戶與土地的承包關系是 否繼續保持？以家庭經營為基礎的農村基本經營制度要不要堅持等許多新課題。因此，黨的十八屆三中全會后，中央明確提出“在落實農村土地集體所有權的基礎 上，穩定農戶承包權，放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”等政策，這進一步明確了農村土地集體所有、農戶的土地承包關系保持穩定并 長久不變、承包土地的經營權可以流轉、允許用承包土地的經營權向金融機構抵押融資等四條基本政策。

在這里需要明確的是：第一，農村土地涉及所有權和使用權，所有權歸集體，任何組織、家庭和個人都不得用集體土地進行買賣；農村集體土地使用權又分為承包權 和經營權，農村集體土地應該由本集體經濟組織成員的農民家庭承包，其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位；農民家庭承包的土地，可以由農民家庭經 營，也可以通過流轉經營權由其他經營主體經營，但不論土地經營權怎么流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。第二，承包土地的經營權允許抵押融資問題，主要 看土地經營主體的變化。比如，承包的土地由農戶自家經營時，承包權和經營權合為一體，概念上統稱為土地承包經營權，應允許農戶用土地承包經營權證等合法手 續向金融機構抵押貸款，這是維護大多數普通農戶利益的重要體現；但是農戶把承包土地的經營權流轉給其他經營主體時，只允許由土地流入方的經營主體通過合法 的土地經營權流轉合同等手續向金融機構抵押融資，農戶不再享有承包土地的抵押融資權能，這樣界定有利于防止農戶既用土地承包經營權向金融機構抵押融資，又 把承包土地的經營權流轉給其他經營主體，“占兩頭”、“打擦邊球”現象，也有利于土地經營主體根據需要向金融機構抵押融資，擴大再生產，發展適度規模經 營。第三，農戶承包土地的經營權流轉，應堅持三權分置、確權登記、農民自愿、有序流轉、適度規模、農地農用、鼓勵種糧的政策導向，否則土地流轉將偏離方 向，造成不必要的矛盾和混亂。以上農村土地制度的基本內涵、政策原則和工作要求，是農村改革中必須牢牢把握、嚴格遵循的重大問題，我們應守住底線、堅持原 則、抓好落實。

二、建立現代農業經營體系，是農村改革發展的基本方向。推進農村改革發展，要求我們積極探索和實踐家庭承包、專業大戶經營，家庭承包、家庭農場經營，家庭 承包、集體經營，家庭承包、合作經營，家庭承包、企業經營等多種經營方式，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復 合型現代農業經營體系。

（一）明晰農村土地權屬關系是建立現代農業經營體系的基礎。積極有效開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，是建立嚴格規范的農村土地產權制度的重要基 礎，把農戶承包地的占有、使用、收益、流轉以及土地承包經營權抵押、擔保、入股發展農業產業化經營的權能真正賦予農民，讓農民利益不受損，才能完善和發展 現代農業經營體系。只有把承包地確權到戶，公開登記，農民才能放心地流轉承包地的經營權，才能安心地走出農村從事其他產業；同樣，只有把農民的承包地確權 到戶了，專業大戶、家庭農場、專業合作社等農業經營主體，能夠放心大膽地去經營流轉土地，增加對土地的長期投入；也只有把承包地確權到戶了，農戶承包地的 經營權怎么流轉，農民都不可能變成失地農民。因此，要把農村土地承包經營權的確權登記頒證工作擺到農村改革的重要議事日程，逐步建立起農村土地歸屬清晰、 權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村土地產權制度。

（二）培育和發展新型農業經營主體是建立現代農業經營體系的重點。大力培育和發展專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體，繼續支持 普通農戶的家庭經營，鼓勵農戶更多采用先進實用技術發展農業，因地制宜地發展專業大戶和家庭農場，全力打造家庭經營的升級版。重點發展專業合作、股份合作 等多種形式的農民合作社，大力加強產業基礎牢、經營規模適度、帶動能力強、信用記錄好的示范社建設，加大對農民示范合作社的扶持力度，落實允許財政項目資 金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護等政策措施，發揮示范社的典型引路作用。嚴把準入門檻，采用負面清單等現代管理 模式，積極引進涉農企業，重點支持農業企業經營民族種業、發展糧食生產和加工高端凈土健康產品，推進種養加一體化發展。

（三）完善社會化服務體系是建立現代農業經營體系的支撐。采取財政扶持、稅收優惠、信貸支持等措施，大力發展形式多樣的社會化服務主體，推廣合作式、訂單 式、托管式等多種服務模式，擴大農業產前、產中、產后全程服務覆蓋范圍，提高農業綜合生產能力。加快鄉鎮綜合服務中心建設，配備農牧專業技術人才，健全經 費保障、績效考核、職稱評定等激勵機制，發揮公益性服務機構的主導作用。完善防災減災氣象服務體系，向農牧業經營主體提供全天候直通式服務。鼓勵和支持經 營性服務組織從事農牧業公益性服務，通過政府購買服務等方式，積極發展良種合作社、農機合作社、農技合作社、耕地保護合作社等服務性合作組織，健全主體多 元、形式多樣、競爭有序的社會化服務體系。

（四）健全合作與聯合的利益聯結機制是建立現代農業經營體系的關鍵。通過建立各類經營主體的利益聯結機制和收益分配機制，推進生產要素和經營活動的聯合與 合作，實現土地利用集約化，經營模式規范化和收益分配公平化。收益分配的有效實現形式之一是實行土地股份合作，以聯戶、合作社、村組集體等作為經營主體控 股，通過土地入股、資金入股、農機入股、技術入股等方式組建股份合作社，建立股東代表大會、董事會、監事會等運行機制，實行按股保底分配和盈余分配相結 合，把各方面的要素聚集起來，利益聯結起來，積極性調動起來，以良好的生產經營效益和收益分配機制，帶動集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式創新 發展。

（五）完善支持保護政策是建立現代農業經營體系的重要保障。培育和發展新型農業經營主體，是加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務 為支撐的立體式復合型現代農業經營體系的必然要求，也是我區農牧業走向多元經營主體、多種經營方式共同發展之路的現實選擇。離開有效的支持保護政策，難以 培育和發展新型農業經營主體，更談不上建立完善的現代農業經營體系。在專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體中，農民合作社居于核 心地位，它不僅能夠連接小農戶、專業大戶、家庭農場和農業產業化龍頭企業，也能夠解決一些一家一戶農民辦不好、辦不了、辦了不合算的事情。因此，要進一步 完善對農民合作社的支持保護政策，制定出臺財政項目資金直接投向符合條件的合作社，財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護的具體辦法，進一步延伸投資、 項目、人才、技術等方面的支持范圍，促進農民合作社持續健康發展。結合實際研究制定專業大戶和家庭農場建設標準和配套政策，進一步提升家庭經營的層次和水 平，不斷穩固家庭經營的基礎性地位。改革完善對農業產業化龍頭企業的扶持政策，建立嚴格規范的監管機制和考核評價體系，堅決取消套取國家資金，搞非農化非 糧化、對農民增收不起帶動作用的農業產業化龍頭企業資質和扶持政策。

三、實現農民增產增收，是農村改革發展的出發點和落腳點。

糧食增產和農民增收，始終是農業農村工作的首要任務。糧食是國計，也是民生，是解決十幾億人吃飯問題的頭等大事；增收是最大的民生，是衡量農村居民生活改 善程度的重要標尺，也是農村實現全面小康的硬指標。糧食生產搞不上去，危及國家安全；農民收入上不去，同樣影響社會穩定和人民安居樂業。盡管十多年來，我 國糧食和農民收入連年增產增收，但由于城鎮化和消費需求的雙增長，我國糧食仍處于緊平衡狀態，糧食進口連年遞增。農民收入穩中有進，但經營性收入不斷萎 縮，特別是種糧不增收成為一種新常態。在這種新常態下，如何把糧食生產和農民增收兩方面的關系處理好、目標制定好、思路謀劃好、政策統籌好、力量調配好、 工作推進好，是至關重要的問題。推進糧食增產和農民增收，需要做的事情很多，但我個人認為，需要重點抓好以下幾點。一是樹立正確的政績觀，堅決克服“確保 國家糧食安全是國家的事，增加農民收入是農民個人的事”的思想觀念和“在農田里種糧食，看作傳統農業，搞花樣搞非糧化，看作現代農業，種糧農民當作沒有頭 腦的農民，不種糧的農民當作農村能人”的不良傾向，既從國家長遠發展和戰略需求出發，切實承擔起維護國家糧食安全的責任，嚴格落實耕地占補平衡政策，嚴守 耕地紅線，提高耕地質量，增強糧食生產能力。同時，把增加農民收入作為致富奔小康的戰略任務，在劃設基本農田保護區、嚴守耕地紅線的基礎上，合理布局特色 產業發展規劃，選準增收產業和項目，重點發展養殖業、果蔬花卉藥材、精深加工業和物流配送等現代服務業，進一步拓展農民增收空間，協調推進經營性收入、工 資性收入、轉移性收入和財產性收入穩步增長。

二是發揮政策的桿桿作用，平衡增糧與增收的關系。進一步完善農業補貼政策，建立以鼓勵種糧、使用現代科技、提高單產為重點的農業補貼政策體系，堅決克服 “種糧不種糧一個樣、種糧不如非糧化非農化”的政策導向。農民增收項目與特色產業開發建設相結合，以村集體增收項目為支持重點，逐步減少對以致富帶頭人名 義出現的農民個體或家族企業的項目資金支持，建立共同增收、共同富裕為導向的農民增收支持政策和增糧增收并重、種糧政策優于不種糧、種糧農民收入不低于不 種糧農民的政策體系。

三是加快編制土地資源利用總體規劃，科學劃設耕地保護紅線。土地利用不規范，分類功能不清，權責不明，是農村最突出的問題。首先，應以第二次全國土地資源 調查數據為依據，加緊編制各地市縣及鄉鎮一級的土地資源利用總體規劃，分別確定基本農田、集體建設用地、農村宅基地等不同性質土地的功能布局，推進土地資 源規范有序利用。其次，為落實國家18億畝耕地紅線，劃定自治區、地市和縣鄉各個層級的耕地保護紅線，利用現代科技手段適時監控，并納入干部考核機制，實 行一票否決制。第三，積極探索建立耕地保護補獎機制，像林農保護森林、牧民保護草原一樣讓農民得到耕地保護的補償，確保守耕種地農民的利益不受損、收入穩 定增長。

總之，涉及農村的制度設計、規劃布局和工作思路等都要兼顧增產增收兩方面，這樣做有利于耕地保護和糧食安全，有利于推進農村城鎮化，有利于拓展農民增收空間，也有利于科學有序推進特色產業發展。

（作者工作單位：西藏自治區黨委宣傳部）